ظهوروتطورالمؤسسات المالية العامة بالمغرب

مقدمة ::
عرف المغرب منذ القدم، تنظيما ماليا محكما عن طريق مؤسسات مالية، كان يطغى عليها الطابع الديني التقليدي، لكنه رغم ذلك، كان يعتبر تنظيما ماليا منظما يسهر عليه السلطان، إلى جانب أشخاص يعرف عليهم الأمانة، إعطاء الحق حقه،حيث كان يطلق عليهم إسم "الأمناء" لكن ستؤدي بعض الظروف والأسباب إلى تظهور هذا النظام، منها اللجوء إلى الإقتراض المفرط من الخارج، والتدبير الغير معقلن، فكل هذا سيؤدي بالدولة المغربية إلى الدخول في قفص الحماية الفرنسية، وهذه الفترة التي سيعرف فيها المغرب نقلة نوعية في المجال المالي، إذ سيقوم المستعمر الفرنسي بإدخال أساليب متطورة بإحداث مؤسسات مالية عصرية وإلغاء المؤسسات المالية التقليدية، وبعد الإستقلال وهي الفترة التي سنتوسع فيها في هذا البحث لإبراز النظام المالي المؤسساتي الحالي، حيث أن المغرب لما إستقل عن المستعمر الفرنسي، قام بإدخال تغييرات مهمة على المؤسسات المالية، لكي تستقل عن المؤسسات المالية الفرنسية ومغربتها، وبالتالي أحدث مؤسسات مالية جديدة، ومنح لها إستقلالا ماليا، والتي كانت لها أهذاف متنوعة فهناك مؤسسات لها هذف مالي ونقدي، ومؤسسات ذات هذف إقتصادي وإجتماعي، والتي سنتوسع فيها في هذا البحث والذي سنقسمه إلى فصلين: الفصل الأول سنتكلم عن المؤسسات المالية في فثرة ما قبل الحماية وفي فثرة الحماية .
والفصل الثاني سنتكلم عن المؤسسات المالية في فثرة ما بعد الإستقلال .
الفصل الأول : المؤسسات المالية في فترة ما قبل الحماية وفي فترة الحماية
المبحث الأول : المؤسسات المالية في فترة ماقبل الحماية
إرتكز التنظيم المالي بالمغرب إلى حدود بداية قرن العشرين، على نظام مؤسساتي مالي تقليدي يغلب عليه الطابع الديني، كما أشرنا إليه في المقدمة وفي مثل هذه المؤسسات " مؤسسة الأمناء " والتي كان لها دور أساسي في المالية العامة في تلك الفترة، وإلى جانب هذه المؤسسة " مؤسسة بيت المال"و" مؤسسة دارعديل" و"مؤسسة خزينة السلطان" والتي سنتحدث عنها في المطالب التالية :
المطلب الأول : مؤسسة الأمناء
يتأسس نظام الأمناء، الذي تشكل في عهد السلطان مولاي سليمان (1792- 1822)، وعرف تطورا ملحوظا في عهد السلطان مولاي الحسن الأول (1873- 1894)، على هيئة للأمناء موزعة على الصعيدين المركزي والمحلي ويرأسها أمين الأمناء، وهذا الأخير الذي يتوفر على "بنيقة" بالمشور، بمثابة وزير المالية، إنه يشرف على تدبير مالية الدولة بمساعدة هيئة الأمناء الذين يعملون تحت إمرته، فقد كان على دراية ومعرفة تامة بوضعية الدولة إيرادا وإنفاقا، وكذا جميع الأموال المنقولة وغير المنقولة التي تمتلكها الدولة .
ومن المهام التي يطلع بها أيضا أمين الأمناء إتجاه الأمناء ذلك بإقتراحهم على السلطان قصد تعيينهم، وكما أنه يشرف على أعمالهم .
وينقسم الأمناء إلى أمناء مركزيون وأمناء محليون .
أ‌) الأمناء المركزيون .
يسهرون على تدبير مالية الدولة مركزيا وهؤلاء الأمناء يصنفون إلى :
أمين الخرج ، وأمين الدخل ، وأمين الحسابات ، وأمين الشكارة .
- أمين الخرج : تتحدد مهام أمين الخرج أو الصائر، في تدبير نفقات القصور والامراء، وإنجاز الأوامر بالدفع الصادر عن السلطان أو الصدر الأعظم، وأداء رواتب الجيش والموظفين ومختلف الديون المترتبة في ذمة الدولة بعد تأشرة أمين الأمناء .
- أمين الدخل : الذي يضطلع بجمع كافة المداخيل، التي سلمت إليه من الأمناء، وإيداعها ببيت المال بحضور عدلين ، وتدوينها بسجل يمسكه لهذه الغاية .
- أمين الحسابات : الذي يتولى مراقبة البيانات التي يرفعها الأمناء، أسبوعيا وشهريا، للسلطة المركزية في شأن المداخيل التي قاموا بقبضها، كما يقوم بمراقبة كشف الحصيلة العامة لكل أمين عند إنتهاء مهامه، فإن تبين له خلال عملية المراقبة، أن العمليات المنجزة صحيحة، وضع عليها عبارة تفيد قبولها والتسليم بها، أما إذا تبين له أنها تنطوي على خطأ، فقد كان ينص بجانب العملية الخاطئة
ب" له" مع ذكر الفاضل إذا كان بزيادة، وبعبارة "عليه" مع ذكر الناقص إذا كان بنقص، وفي ختام عملية المراقبة كان أمين الحسابات يجمع المقادير الفاضلة والمقادير الناقصة، ثم يخصم بعضها من بعض، فإذا فضل للأمناء شيء رد إليهم، وإذا بقي عليهم دين طولبو به، وفي حالة وفاته تطالب ورثته برد دين قريبهم .
- أمين الشكارة أو أمين العتبة : يشرف على نفقات القصر خلال إقامة الملك به، ومراقبة حسابات أمناء الصائر، وبيانات النفقات قبل أن يقدمها الأمناء للسلطان .
ب) الأمناء المحليون .
يقومون بتصريف الشؤون المالية للدولة على الصعيد المحلي ويصنفون كالتالي : أمين المرسى أو الديوانة، وأمين المستفاد، وأمين الخرص .
ـ أمين المرسى أو الديوانة : يسهر على قبض الرسوم المفروضة على الصادرات والواردات بحدود البلاد ومراسيها .
ـ أمين المستفاذ : ويتكلف في المدن بجمع حقوق الحافر ( وهو رسم يفرض على دخول أبواب المدن )، والمكوس، وتعهد الأملاك المخزنية .
ـ أمين الخرص ويقوم بتقدير الزكاة والأعشار بالأراضي الزراعية في المناطق القروية، وتحصيل قيمتها وتوريدها إلى أمين المستفاد المقيم بأقرب مدينة .
المطلب الثاني : مؤسسة بيت المال
وهي على شاكلة النظام الإسلامي، فقد كان المغرب يتوفر على مؤسسة بيت المال لتلقي وحفظ الأموال المتأتية من مختلف المصادر ذات الطابع الديني، مثل الزكاة والأعشار والجزية والخراج ومداخيل الأحباس، وكان يخضع مباشرة للسلطان، ولا يمكن فتحه إلا بحضور أربعة أشخاص يمتلك كل واحد منهما مفتاح. المطلب الثالث: مؤسسة دار عديل
وهي بمثابة بيت مال إداري تودع به جميع المداخيل التي لا تكتسي طابعا دينيا مثل الرسوم الجمركية على الواردات والصادرات والصنك ( وهي حقوق تؤدى بأبواب المدن على السلع الواردة إليها من داخل البلاد، والمكوس (وهي رسوم تفرض على السلع المعروضة بالأسواق والبهائم المبيعة، والصاكة المفروضة على التبغ .
المطلب الرابع : مؤسسة خزينة السلطان
تظم هذه المؤسسة أموال السلطان الخاصة التي ترد إليه من ممتلكاته الخاصة أو تقدم إليه كهدايا أو منح، من القواد أو المرشحين لشغل الوظائف العمومية ...(1) .
المبحث الثاني : المؤسسات المالية في فترة الحماية
فرضت الحماية تغييرات شاملة على المؤسسات المالية التقليدية، وإدخال بدلا
منها مؤسسات مالية عصرية، ذلك من خلال تبني فكرة الميزانية العامة، وإحداث
خزينة عمومية فقد تم تكليف مفتش المالية GALLUT، إبتداءا من سنة 1912 بإحداث مديرية عامة للمالية ضمت مصالح متعددة، كما تم إحداث مراقبة الإلتزام بنفقات الدولة كجهاز للمراقبة السابقة لمواجهة بعض الخروقات المالية التي بدأت في الظهور، وعمدت السلطات الفرنسية إلى ربط هذه الآليات بمركز القرار في فرنسا عندما أخضعت جميع المعاملات والحسابات المالية المغربية لرقابة الحسابات الفرنسية .
الفصل الثالث: المؤسسات المالية في فثرة ما بعد الحماية (فثرة الإستقلال)
ترتب على رحيل الإستعمار، فراغا قانونيا وتنظيما على مستويات مختلفة، يهمنا منها المجال المالي، ذلك أن السلطات المغربية وأمام إستحالة إستمرار خضوع مالية البلاد لرقابة هيئات العليا الفرنسية لما في ذلك مس بالسيادة الوطنية، وسعيا من المغرب تكريس الإستقلال المالي فقد بادر إلى تأسيس وزارة للإقتصاد الوطني والمالية بمقتضى ظهير 1956 على أنقاض المديرية العامة للمالية العامة المؤسسة على عهد الحماية، ثم أنشئ في مرحلة ثانية جهازا مركزيا للمراقبة تجسد في اللجنة الوطنية للحسابات المحدثة بظهير 14 أبريل 1960، التي أناط لها المشرع مهمة إجراء المراقبة على المحاسبين العموميين فيما يتعلق بالنفقات العمومية، غير أن تجربة هذه اللجنة لم تلبث أن فشلت لإعتبارات متعددة، أهمها محدودية إطارها القانوني، وضعف وسائلها البشرية، فضلا عن تبعيتها المباشرة لوزارة المالية، مما حد من دورها وفعاليتها في القيام بالمهام، التي حددت لها، وأمام هذا الوضع، كان لابد من التفكير في خلق جهاز مركزي أكثر إستقلالية وفعالية، يتوفر على الصفة والوسائل اللازمة التي تجعل منه جهاز أعلى للرقابة القضائية على المالية العمومية، وهو ماسيتم فعلا بإحداث المجلس الأعلى للحسابات سنة 1979 ، ليكون الوريث الشرعي لمهام وإختصاصات اللجنة المذكورة، والذي سنتولى معالجته في المبحث الثالث من هذا البحث .
المبحث الأول : وزارة المالية العامة
وهي جهاز حكومي تابعة للدولة مكلف بتسيير وتنظيم ماليتها، ولذلك لايمكن التكلم عن المؤسسات المالية بدون ذكر هذا الجهاز من خلال الدور الذي يلعبه وزير المالية الذي يكون على رأس هذه الوزارة بحيث يقوم بإعداد مشروع قانون المالية من خلال مسطرة تحضير المشروع، إذ يقدم في 15 ماي من كل سنة عرضا أمام الحكومة يوضح فيه ظروف تنفيذ قانون المالية السنة الجارية، وكذا التوجهات العامة التي يجب أن يأخذها بعين الإعتبار، بعد ذلك يطلب من مختلف
الوزارات تقديم مقترحاتها المالية، هذا بالإضافة إلى أن وزارة المالية تعتبر جهاز مراقبة المؤسسات المالية العمومية، كالمرقبة التي يقوم بها وكيل الوزارة على مكتب الصرف، ومن خلال أجهزتها التي وضعت لهذا الغرض.
وكذالك الدور التي تلعبه الأجهزة المالية التابعة لها والتي تصنف كالتالي من خلال المطلب التالية :
المطلب الأول : مراقبة الإلتزام بنفقات الدولة
يشكل هذا الجهاز التابع لوزارة المالية أحد أقدم الأجهزة الرقابة المالية بالمغرب، فقد أحدثت رقابة الإلتزام بنفقات الدولة على عهد الحماية بموجب ظهير 20 دجنبر 1921، وأعيد تنظيمه عبر تعديلات متوالية قبل أن يصبح مرسوم 30 دجنبر 1975 قاعدة الإختصاص الرئيسية التي يعمل بموجبها إلى يومنا هذا .
وتعتبر مراقبة الإلتزام بنفقات الدولة أهم أشكال المراقبة الإدارية السابقة التي تجري على تنفيذ الميزانية، خاصة في مجال النفقات العمومية، وتهدف بالدرجة الأولى إلى مراقبة المشروعية المالية للنفقة، ومدى مطابقتها مع القواعد والنصوص القانونية، تفاديا إلى التجاوزات التي تمس المالية العمومية .
ويعتبر كذلك هذا الجهاز إحدى أهم المديريات التابع لوزارة المالية، والتي يسهر على تنظيمها وتسييرها المراقب العام، بالإظافة إلى وجود مركزيات لدى الوزارت الأخرى،(18 مراقبة مركزية) ومراقبة في الأقاليم والعمالات(46 مراقبة) فضلا عن المراقبات الجهوية، فهؤلاء المراقبون يعينون بمقتضى مراسيم تنفذ بإقتراح من وزير المالية، ويحدد إختصاصهم المرقب العام .
المطلب الثاني : المفتشية العامة للمالية IGF .
تتبوأ المفتشية العامة للمالية مكانة مركزية وموقعا محوريا ضمن منظومة الرقابة المالية على المال العام، بالنظر إلى شمولية رقابتها من حيث الإختصاص أو المجال، حيث تتسع لتشمل جميع الأموال العمومية أيا كان مصدرها أو قيمتها أو مكانها .
هذه الهيأة تمثل أهم جهاز إداري للتفتيش المالي بالمغرب، وتتبع مباشرة من وزير المالية، وقد أنشأت في البدايات الأولى للإستقلال بموجب ظهير 1960، وهي المختصة بالتدخل الواسع على مستوى المصالح العمومية في كل الوزارت والدوائر الحكومية ومؤسسات القطاع العام والجماعات المحلية، وكل هيئة تستفيد
من دعم مالي تساهم به الدولة في رأسمالها.
وكذلك على المحاسبين العموميين والآمرين بالصرف، القيام بكل التحريات التي
تهم تدبير المال العام، وتعتمد في عملها على عنصر المفاجأة، إذ تقوم بدورات
تفتيش مفاجئة للإدارات، تحدد حسب دواعي الإختيار إما بناء على طلبات التدخل من قبل الوزاراء أو مسؤولي المصالح المعنية، أو بناء على تلقي شكاوي أو إشاعات مؤكدة أو بإقتراح من المفتش العام.
المطلب الثالث :الخزينة العامة
تعتبر الخزينة العامة جهازا مركزيا تابعا لوزارة المالية طبقا للفقرة الرابعة من الفصل الثالث من مرسوم 2.78.539 بتاريخ 22نوفمبر1978 بشأن إختصاصات وتنظيم وزارة المالية.
وتتولى الخزينة العامة دور الرقابة على تنفيذ الميزانية العامة، إنطلاقا من السلطة التي يمارسها الخازن العام للمملكة على محصلي المالية الجهويين والإقليميين وكذا قباض الجماعات ... فهذه الخزينة تعتبر ثالث جهاز للمراقبة .
وإذ يتمتع محاسبو الخزينة العامة بإختصاص عام فيما يخص تنفيذ عمليات المداخيل والنفقات العمومية، ويعتبر الخازن العام المحاسب الأسمى للمملكة والمحاسب الرئيسي للميزانية العامة للدولة، وهو بهذه الصفة يوجد على رأس التسلسل الإداري للمحاسبين العموميين، ويعين من قبل وزير المالية، وتتركز مهامه بشكل أساسي على مركزية جميع العمليات الناتجة عن تنفيذ قانون المالية وكذا الحسابات المنجزة على صعيد جميع المحاسبين العموميين، وتوجيه تقرير سنوي بشأنها إلى المجلس الأعلى للحسابات يضمنه قراراته ويعرض فيه ملاحضاته، بخصوص التسيير المالي للأجهزة التي قام بتصفية حساباتها .
المبحث الثاني : المؤسسة التشريعية(3)
هذه المؤسسة التي أنشأت مع أول دستور مغربي بعد الإستقلال( دستور1962) والذي إنعقد أول برلمان يوم 18 نوفمبر 1963 و كان يتوفر على مجلسين، مجلس النواب والمستشارين بحيث تم إلغاء هذا المجلس الأخير في ظل دستور 1970 وتم إعادته في ظل دستور1996 .
فهذان المجلسان يلعبان دورا مهما في المجال المالي سواء من خلال التصويت للمصادقة على مشروع قانون المالية (الفصل 50 من الدستور)، ذلك من خلال دراسته من لذن اللجان الدائمة وكذلك اللجان المؤقتة، حيث يرى المجلس ضرورة إحداثها، فلجنة المالية تحتل دورا مركزيا بالنسبة للجان الأخرى، من خلال دراسة مشروع قانون المالية، فاللجان الأخرى تقوم بدراسة هذا المشروع حسب القطاع المعني لها.
أو من خلال المراقبة التي خولها الدستور للبرلمان كحق الأسئلة (الفصل56 من
الدستور) و التصويت بالثقة التي قد تؤدي إلى إستقالة الحكومة إستقالة جماعية إذا لم
تتوفر الأغلبية المطلقة المساندة لها، وهذه الوسيلة التي ينفرد بها مجلس النواب بالإضافة أنه يشترك مع مجلس المستشارين في تقديم ملتمس الرقابة الذي له نفس نتائج التصويت بالثقة (الفصل 76 والفصل 77 الفقرات5-6-7 من الدستور) بالإضافة إلى وسيلة لجان تقصي الحقائق وهي لجان مؤقتة، التي يكون لها دور في
البحث عن حقيقة أمور طارئة في المجال المالي مثلا(إختلاس المال العام ...) (الفصل42- الفقرات 2-3-4) .